炒股如何杠杆如何向“地”要发展空间？全域土地综合整治的广东探索

今年6月25日是第36个全国土地日，活动主题为“珍惜每一寸土地促进高质量发展”，同时也是《中华人民共和国土地管理法》颁布40周年。

四十年潮涌珠江，土地制度改革始终是广东改革开放的生动注脚。广东土地管理已从单一要素配置，迈向全要素、全空间、全周期的系统治理阶段。全域土地综合整治，正是新时代广东立足省情、回应发展新需求，在土地管理领域的重要改革实践，承载着破解人地矛盾、赋能高质量发展的关键使命。

近年来，广东聚焦土地要素精准配置和高效利用，持续探索创新全域土地综合整治机制，系统集成推动农村一二三产业融合发展和城乡融合发展。“良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美”的土地保护利用新格局，正一步步从蓝图走向现实。

破局：以改革之钥，解发展之困

广东是全国经济第一大省，也是人地矛盾最突出的地区之一。珠三角核心区土地开发强度高、发展空间趋紧、产业用地呈现碎片化、低效化；粤东粤西兼具耕地保护、海岸带生态保护与临港产业发展多重任务，耕地集中连片度不足、农村建设用地布局零散；粤北以山地丘陵为主，耕地细碎分散、农村空心化特征明显。

发展的空间在哪里？

2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确以乡镇或部分村庄为基本实施单元，整体推进农用地整治、建设用地整理和乡村生态保护修复，并部署在全国开展试点。

作为改革开放的前沿阵地和国土空间治理的先行者，广东积极落实试点工作。

2020年，自然资源部批准广东省以乡镇为实施单元的试点共20个；同时，广州市从化区获批成为全国首个以县域为实施单元的试点。2021年，省自然资源厅公示2个县级试点（佛山市南海区、茂名市高州市）和19个乡镇级试点。

2024年3月，随着《广东省自然资源厅关于推进全域土地综合整治扩面提质的通知》的印发实施，广东全域土地综合整治从试点探索转向扩面提质。

这一年，在全省42个试点基础上，省自然资源厅坚持“项目为王”推进全域土地综合整治，新批准实施方案64个，覆盖19个典型县、52个典型镇，新增完成农用地整治23万亩、建设用地整理5万亩、生态保护修复42万亩，全年完成投资1096亿元。

在省级层面政策供给加速基础上，广东各地纷纷擂响战鼓，探索推出一批管用、好用、实用的“土政策”。

广州市从化区、梅州市蕉岭县新铺镇入选自然资源部典型案例，佛山市南海区“三券”制度入选地方全面深化改革典型案例，广州市黄埔区龙湖街道、韶关市始兴县顿岗镇等地探索先安置再拆旧的村庄布局优化新模式……整治成效逐步显现。

2024年11月，省委办公厅、省政府办公厅《关于深入推进全域土地综合整治助力“百县千镇万村高质量发展工程”的意见》正式印发，标志着广东省全域土地综合整治工作正式由试点探索、扩面提质转向深入推进阶段。

2025年，省自然资源厅落实“人进城、钱进县、盘活土地”的改革要求，通过政策创新、项目攻坚、多元筹资，超额完成年度目标任务，新增批复全域土地综合整治实施方案84个，新增拉动投资4908.44亿元，新增实施农用地整治104.68万亩、建设用地整理31.05万亩、生态保护修复174.92万亩，有力支撑“百千万工程”三年初见成效。

截至2026年5月底，全省已批复全域土地综合整治实施方案216个，累计拉动投资7420.09亿元，实施农用地整治150.02万亩、建设用地整理43.22万亩、生态保护修复279.94万亩。

落地：以空间重构，重塑发展格局

自2019年自然资源部部署全域土地综合整治试点以来，广东将其作为“百千万工程”的关键抓手，不断创新体制机制，统筹推进农用地、建设用地、生态空间三大领域整治，走出了一条以空间重构撬动发展格局重塑的新路。

农用地整治是推动乡村产业兴旺和城乡融合发展的关键切口。面对耕地碎片化、撂荒地数量增加、农业空间承载能力不足等现实问题，广东通过全域土地综合整治，推动耕地集中连片、设施完善和质量提升。

在韶关市曲江区，当地组建区镇村三级全域土地综合整治工作专班，计划完成农用地整治24780亩，预计新增耕地9307亩，耕地集中连片度提升约15%。当地依托农用地整治形成的集中连片土地，引入现代农业，现已签约5个项目，计划总投资9.2亿元。

珠海市金湾区自2022年起推动耕地连片恢复，通过改良盐碱地、耕地与农用地结合，建成了大湾区罕见的“万亩方”良田，进而发展农文旅，走出了一条三产融合的高质量发展新路。

建设用地整理是盘活空间资源、保障产业落地的重要支撑。面对用地需求大、发展空间紧、低效用地多等现实，广东以存量盘活倒逼空间优化，促进产业升级。

佛山市南海区创新“四券”政策平衡收益，以“房券”补偿推动产业入园、工业上楼，累计改造村级工业园超2.5万亩，整备连片产业用地2.48万亩，每年将整理出的七成连片用地用于发展工业。

中山市黄圃镇将“工改”与全域土地综合整治深度结合，首创“连片+单体”改造路径，以“连片改造+强企参与”“挂账收储+村企合作”方式，有效盘活低效用地，近三年整备土地超3000亩，为新业态发展腾挪出宝贵空间。

生态修复是广东贯彻绿色发展理念的重要维度。广东统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动绿色成为土地整治最鲜明的底色。

惠州市龙门县龙江镇将历史遗留矿山“变废为宝”，建成生态公园。鹿鹰园生态旅游度假区也扩建为人文旅游综合体，与温泉、康养共同构成了更丰富的旅游业态。

佛山市三水区南山镇将废弃矿山变为拥有特色景观和消费项目的文旅热点，形成“蓝眼泪”“日照金山”等奇观，年引流消费超3000万元。芦苞涌则开发出龙舟基地、水上乐园、农耕研学等多元业态，盘活11公里水域及周边约2000亩土地，带动“防洪河”崛起为“水经济带”。

农用地整治提升“产能”，建设用地整理提升“效率”，生态修复提升“品质”——三者共同构成广东全域土地综合整治的完整链条。通过一系列改革实践，全省土地利用格局持续优化，耕地保护根基不断夯实，产业发展用地保障更加有力，人居环境与生态面貌显著改善，沉睡的土地资源正被加速激活。

谋新：以机制创新，构建治理新范式

全域土地综合整治，归根到底要回答一个问题：地从哪里来，钱从哪里筹，整治之后如何持续？

广东的答案是：将全域土地综合整治作为推进“百千万工程”、促进城乡区域协调发展的牵引性抓手，出台综合性政策文件，配套推出项目管理、指标池管理、资金池管理、年度奖补等13项具体措施，明确“县域统筹、乡镇实施、镇村联动”实施路径，逐步构建起空间规划、农用地整治、产业用地保障、生态修复与资金保障五大创新机制。

规划是国土空间治理的“总蓝图”。广东依据国土空间总体规划做好全域土地综合整治实施方案谋划，并建立与详细规划衔接规则。科学优化永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”，统筹推进“粤美”县城和乡村规划设计。同时，将整治成效纳入“百千万工程”、耕地保护与乡村振兴实绩考核，推行“月度通报、季度推进、年度评估”，压实全链条监管责任。

广州市黄埔区创新构建“国土空间总体规划-全域土地综合整治实施方案-片区整治方案-实用性村庄规划-年度实施计划”五级实施体系，修编迳下村等重点片区规划，引导村民自主“拆旧建新”，建设282栋新农宅，整合2100亩连片产业空间，打造颠覆性技术创新产业园，推动空间治理从“规划挂墙”真正迈向“规划落地”。

在农用地综合整治机制上，广东探索集中连片整治与集约经营。通过配套完善灌排设施、田间道路、农田防护等基础设施，提升耕地规模化、集约化水平，已实现28.18万亩耕地集中连片，新增耕地13.91万亩。实行“垦五奖一”激励政策，因地制宜实施“小田并大田”，推动整治后耕地适度规模化流转、集约化经营。

在梅州市蕉岭县新铺镇同福村，当地将1500个碎片化耕地地块整合为10块连片良田，引入农业龙头企业推行“粮菜轮作”，土地租金收益从400元/亩提升至600元/亩，为村集体和农户增收近500万元。

推动产业落地是全域土地综合整治的重要任务。广东全面推行建设用地“增存挂钩”，推广“混合用地”“弹性年期出让”“点状供地”等灵活供地模式。同时，统筹推进低效工业用地、闲置宅基地、废弃工矿用地等存量建设用地整理，大力破解土地碎片化困局。

2023年9月以来，已供地或已动工开发的低效工业用地项目422个，改造面积2.88万亩。中山市黄圃镇大岑片区整合1061亩零星分散工业用地打造智能家电产业园，园区容积率从0.75提升至3.5，吸引17个亿元级产业项目落地。

生态保护修复方面，广东以全域土地综合整治统筹矿山、流域、城乡等保护修复，创新生态产品价值转化机制，注重生态产业持续运营。其中碳汇交易是实现生态价值从“纸上权益”向“市场价值”转化的关键路径。

2025年11月，珠海市金湾区在全国率先探索“中葡”碳汇组合交易模式，将本土金滩柽柳碳汇与经国际认证的葡语国家碳汇打包，实现跨境交易落地。同月，江门台山市启动全国首次红树林保护碳汇公众认购，首批红树林保护碳汇以336元/吨价格公开发售，现场认购量达477吨，所得资金用于红树林抚育、修复与科普教育。

资金是全域土地综合整治推进的“放大器”。广东积极拓宽融资渠道，构建财政引导、金融支持、市场参与的多元投入体系。2023–2026年省财政统筹安排超10亿元专项资金，通过考核激励、“补改投”等方式分档奖补。广东持续完善“指标池”“资金池”管理制度，探索设立省级专项投资基金。国开行、农发行广东省分行推出超3000亿元授信额度、最长30年贷款期限等支持政策及专项贷款产品，已达成贷款意向3387亿元、发放贷款700亿元。

同时，鼓励地方国企统筹项目谋划、开发与建设，引导村集体入股参与收益分成，推行“谁投资、谁受益”长效激励，持续吸引市场主体参与。佛山三水做强区镇国企投融资平台，撬动政策性金融和社会投资，形成“政府引导+国企实施+金融赋能+产业导入”全链条融资模式，构建“债贷投补”完整资金拼盘。其中，经济体量最小的南山镇率先成立区镇国企合资公司，成为国开行全市首宗支持案例，获批授信3.89亿元，有效拓宽资金来源渠道。

作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，广东始终秉持“敢闯敢试、敢为人先”的改革基因，在全域土地综合整治的探索中走出了一条可复制、可推广、可持续的广东路径。

站在新的历史起点，广东将把全域土地综合整治持续向深处推进，让资源要素在更大范围内流动，在更高层次上配置，在更成熟体系中运行，在中国式现代化的广东实践中续写土地改革的新篇章。

《南方》杂志全媒体记者、南方+记者｜温柔

【通讯员】周可

【本文责编】郭芳

【频道编辑】李晓霞陈冰青

【文字校对】华成民

【值班主编】叶石界郭芳

【文章来源】南方杂志党建频道

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